摘 要：餐飲業與居民生活息息相關，滿足生活要求，解決大量就業，是居民生活* 

的一環，也是國民經濟重要的一環。與此同時，餐飲業帶來的油煙污染對人們的生活也產生影響。油煙污染的管理問題涉及民生和環境，是在社會經濟高速發展的背景下，居民環境權與發展權的博弈與平衡。當前國內餐飲業存在亟待解決的油煙污染問題，油煙環境管理的困境貫徹新發展理念，餐飲業要在“協調發展”理念下實施分類管理、*管理、科技手段破題等全新的解決油煙污染問題的路徑。

關鍵字：餐飲業油煙；生態環境；協調發展；分類管理

人類得以生存，國家得以安寧，均離不開飲食， 人類改善生活水平，也體現于飲食的結構和飲食 方式的改善上。餐飲業隨著社會經濟的發展和社會分工的進一步細化而不斷的興盛，可以說，餐飲業與生活息息相關，滿足生活要求，解決大量的就業，是居民生活*的一環，也是國民經濟重要的一環。與此同時，餐飲業帶來的油煙污染也影響了人們的日常生活和身體健康。油煙污染的管理問題，涉及民生和環境，是在社會經濟高速發展的背景下，居民環境權與發展權的博弈與平衡。面對當前油煙污染管理方面的現實困境，貫徹“協調發展”的理念，提高效率，采取分類管理、*管理、科技手段等全新的解決路徑。

一、餐飲業的概念和特點 

（一）餐飲業的概念 

據《國民經濟行業分類注釋》的定義，餐飲業是指在一定場所，對食物進行現場烹飪、 

調制，并出售給顧客，主要供現場消費的服務活動。中國是一個飲食大國，餐飲業高度發達。餐飲業的經營形式有酒樓、餐廳、小吃店、燒烤店、大排檔，烹飪方式有煎、炒、炸、烤、燉、燜、煲、蒸、煮等。餐飲業油煙污染是城市主要污染源之一，在部分城市是居汽車尾氣、工業污染之后的第三大城市空氣污染源。有研究表明，北京餐飲業對PM2.5的影響達到11%，位于機動車之后，甚至高于工業10%的比重。

（二）餐飲業的特點

我國餐飲業有數量多、規模小的特點。根據2018統計，珠海市餐飲業數量2萬多家， 

絕大部分都是小規模的餐飲店。根據2014年統計，蘇州市區95%以上餐飲店規模較 

小，營業面積不足100平方米，僅僅3%上一定規模，95%以上的餐飲店屬于個體工商戶，由于經營不善經常易主。[2]餐飲業這些特點，決定了餐飲業油煙具有很大的難度。此外，餐飲業實際上是一個民生問題，一方面是它是生活的必要品，另外一方面它是一個勞動密集型的產業，解決很多就業的問題，一個餐廳涉及一個或者多個家庭，“一刀切” 

全部予以關停，將影響從業人員身后的眾多人口和家庭。

二、餐飲業油煙環境管理存在的問題

（一）對餐飲飲業限制過于嚴格

協調發展原則是環境法的基本理念，該原則強調環境保護與經濟社會發展實現統籌規 劃、同步和可持續發展。只要環境不要民生或者只要民生不要環境的做法，均不符合協調發展的理念，當前的現狀是對餐飲業限制過于嚴格。

《寧波市飲食娛樂服務企業環境保護管理條例》第5條第2款規定，禁止在居民住宅樓（含以居民為主的商住樓）內新辦產生油煙等污染的飲食服務企業。按照此規定，農村和城鎮適合餐飲業的選址不容易找到。

《中華人民共和國大氣污染防治法》將餐飲業設置的審批改為備案，簡化了手續，但 

是在設置條件上仍然過于嚴格，如第81條規定：禁止在居民住宅樓、未配套設立煙道的商住綜合樓，以及商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目。在大部分的舊城區，商住綜合樓一般是沒有專門煙道的，所以根據此條款，符合餐飲業選址條件的場所不是很多。

（二）餐飲業備案門檻高

“由于城市規劃滯后等歷史原因，城市中往往是商住合一，上宅下店”，[4]“符合環 

保要求的餐飲業經營場所奇缺”。按照法律的規定，不能在沒有專門煙道的商住樓、住宅樓設立有油煙污染餐飲店。目前大部分的老城區和一部分新城區，一般沒有設置煙道，新增煙道也嚴重受阻于業主在物權法上的權利，物權所有人很難同意在自家的墻壁上裝一個會產生震動還會滴油的煙道，餐飲業滿足這個條件很難。

但是社會上對餐飲業有強烈的剛需，設立的條件過高，所以有大量的餐飲業沒有合法的環評備案手續就直接設立投入使用。由于餐飲店缺乏合法的身份，店主缺乏長期經營的信心，所以盡量壓縮經營成本，很多餐飲業因此沒有配置油煙污染防治措施，油煙直接排放，導致油煙總排放量增加，以及餐飲店周邊的居民受到影響。

（三）餐飲業油煙擾民多 

首先，由于選址原因，通常單個餐飲業排放總量不大，但是因為通常選址在人口密集 

的地方，與居民非常靠近，所以對周圍居民造成一定的影響，也容易給居民投訴。根據國內某城市2018年的統計，餐飲業糾紛投訴占全市的25%以上，而工業廢氣只占15%，其投訴的比率遠遠高于工業企業。其次，由于污染防治設施方面的原因，大部分餐飲店沒有配套油煙處理設施，根據統計部分城市未安裝油煙凈化設備的餐飲業達到80%，很大部分油煙并未經過有效處理就直接排放到大氣中。備案門檻高是投訴多的內在原因，嚴格限制準入或者實施“一刀切”，非法設立的餐飲業數量眾多，對環境的污染實際上比允許辦理備案手續還要嚴重。因為允許辦理備案手續，反而可以有效監督餐廳配備污染防治設施，從而降低了油煙的排放總量，減輕周邊的影響程度。

（四）成本高、效率低 

1.違法行為泛濫。商事制度改革后，環評審批不再作為工商營業執照的前置條件，大量 

餐飲業領取工商營業執照后，不管能不能辦環評手續，直接開業，餐飲業遍地開花，油煙污染日趨嚴重。

2.調查難。無論由哪個部門進行管理，都繞不開餐飲業油煙管理難的問題。餐飲 

業管理難主要由其特點決定的，由于絕大部分的餐飲業都是小規模，以個體工商戶的形式存在，在商事制度改革已經實施的情況下，營業執照辦理非常便利，違法的餐飲店很容易以“換馬甲”的方式變換營業執照的主體以逃避，這種情況在基層非常普遍。當已經完成調查程序后準備做出處罰決定書之前，被調查對象已經主動注銷，換了另外一個主體進行經營，調查工作不得不重新開始。部分個體工商戶還不配合調查，拒絕提供身份資料，拒絕接受調查，調查筆錄都難以完成，成本高昂和效率低下。

3.行政部門內部審批程序復雜。程序過于復雜，層層審批把關，資源浪費。 

比如有些城市的內部行政處罰工作規范，案件審查委員會審核，需要經過十多個環節，是《環境行政處罰辦法》規定的五個環節的兩倍多。在市、區垂直管理的地區，由于派出機構沒有獨立處罰權，須由市級行政部門做出處罰，程序將更加復雜。

行政程序的基本原則包括效率原則。行政資源是有限的，行政效率對于行政、行政單位來說猶如生命，“行政程序中的各種行為方式、步驟、時限、順序的設置都得有助于確保基本的行政效率，并在不影響行政相對人合法權益的前提下適當提高行政效率。沒有基本的行政效率，就不可能實現行政維護社會所需要的基本秩序的功能。”由*制定的《全國環境監察標準化建設標準》對環境監察程序的要求是“操作簡單實用”。但是，由于行政效率觀念尚未確立，或是為了分解行政責任，增加多層審批，以致成本大增，效率大減。

4.城市管理綜合指導意見未能落實。由于油煙污染與群眾生產生活密切相關，頻率高、多頭擾民問題突出。2015年國家出臺《關于深入推進城市體制改革改進城市管理工作的指導意見》，規定將油煙污染納入城市管理綜合的范圍，由部門負責。但是該項制度在各地的落實情況差別很大，有些地方落實，有些地方推進困難，部門懸而不決，或者在“三定”方案中已經明確但推延執行，又或者設置多種交接條件，導致油煙監管處于半真空的狀態，影響油煙污染管理效果。

5.油煙污染治理技術滯后。油煙凈化技術有多種，目前主流的技術是機械法、高壓靜 

電法和濕式處理法[9]，這些技術均有一定的效果，但也存在各種不足。如機械法需要經常更換濾芯，存在運營成本高的問題。高壓靜電法處理效率高，占地少，但是成本高，數量龐大的中小餐飲業很難承擔，難于實現大面積推廣。濕式處理法是用水霧對油煙進行吸附，價格比較便宜，但是效果欠佳和占地較大。油煙去除率較低、成本過高等防治技術方面的滯后，影響了中小型餐飲業安裝，或者安裝后也并不經常運行。

三、餐飲業油煙管理的對策

（一）貫徹協調發展的理念 

“經濟發展不應是對資源和生態環境的竭澤而漁，生態環境保護也不應是舍棄經濟發展 

的緣木求魚，而是要堅持在發展中保護、在保護中發展。”根據協調發展的原理，應當審視各種相互沖突的利益，尋找各種利益中的一個平衡點，不能簡單的一概禁止。社會發展和環境都是需要保護的利益，只能在兩者之間找到一個平衡點，取得一個均衡的利益分配方案，一個符合整個社會綜合利益的方案。

這個平衡點在不同的歷史時期、不同的地域有不同的表現，甚至隨著污染治理技術 

的進步也會產生重大的變化，因此油煙污染防治的法律和政策需要及時進行調整，而法 

律相對穩定的特點，決定了它無法適應這種快速的變化。

油煙處理不到位會引起環境問題，*禁止會引起民生問題，在具體管理思路上，不能“以禁代管”，“一刀切”的禁止和堵截在餐飲業油煙的管理中是行不通的。要重新認識環境法中“協調發展”的原則，改禁止為有效管理，改堵截為疏導。筆者建議在除敏感區域內以禁止為例外，以允許設立為基本原則。輕審批重管理，凡是設立的均須配備污染防治設施或者采用其他設施保證達標排放，不能達標排放的，予以關停。

在新的城市規劃中，要充分考慮各行業的需求，充分預留餐飲業發展的空間。舊城區已 

經建成使用，很難改變建筑的功能和結構，為平衡環境與民生，應該執行與新城區相比較寬松的規則，這些規則，可以*設區的市級地方政府和人大，根據實際制定，并根據新情況進行調整。

（二）分類管理

1.以油煙污染程度進行區別管理。主要以油煙污染程度為標準，產生較大污染的餐飲 

業，比如以煎炸炒燒等方式進行食品加工，實行嚴格的管理。沒有產生大量油煙的項目，比如以蒸煮煲的方式加工食品的項目，如火鍋、蒸包子、粥粉面等，從節約資源、提高行政效率的角度出發，實行寬松的管理模式，或者實行豁免管理。

2.區分農村、城市進行管理。由于發展的程度不一，農村和城市存在很大差異，農村的環境容量大，人口少，建筑也沒有城市規范，絕大部分都是住宅樓，一般沒有區分商住樓或者住宅小區，很多餐飲店直接設在住宅樓，有些業主直接在家里設立餐飲店。所以為了實施科學管理，將城市和農村區分管理，城市和農村分別實行不同的管理模式，城市要求嚴格一些，農村要求寬松一點。

3.區分新舊城區進行管理。在城市內部也存在不同的情況，在成熟的新區往往配套有城市綜合體，能夠滿足設置餐飲業的嚴格要求，比如煙道、隔層。但是在舊城區，由于城市建筑在規劃建設階段就沒有設置煙道、隔層，城市綜合體也嚴重不足甚至沒有，導致按照現行的法律規定無法合法設置餐飲業。但是由于剛需的真實存在，導致餐飲業沒有合法手續的情況下大量開設。這些非法設置的餐飲業，在污染防治設施的投入上嚴重不足，部門依據法律不能擅自允許其存在和建設污染防治設施，但同時又存在難的問題，不能*予以關停，從而導致油煙糾紛非常嚴重。因此，基于舊城區現狀，降低餐飲業選址要求，制定符合實際的環境法律和政策，允許餐飲業在與新區不同的條件下完成環保備案手續，再配套污染防治設施，減少污染物的排放。

4.*地方具體管理。中國地大物博、幅員遼闊，各地發展不平衡，地區之間、農村 

城市之間，甚至城市內部都存在較大的差異，由法律作出全國都適用的具體制度安排將會非常困難。所以，建議全國性的法律不再做出統一的具體的設立條件，由法律*設區的市政府和市人大，根據當地社會經濟發展和生態環境的要求，在堅持協調發展的原則下，均衡環境利益和民生，制定餐飲業油煙治理的環境政策，以及符合當地實際的相關規定和法規。要定期對城市規劃、建設實施情況、生態環境狀況進行評估和反饋，根據實際情況結合協調發展的理念，對政策進行調整和完善。

*設區的市級地方政府和人大制定規則具有以下幾點合理性：一是設區的市具有較大 

市的立法權，部分城市還有特區立法權；二是設區的市具體負責社會的管理，對當地的情況有充分的了解，并且比縣區級政府更具備制定良好政策的能力。

（三）明確主體，提高效率

1.提高內部效率。樹立行政效率是行政的生命的理念，與議事機關、司法機關不同，行政機關屬于執行機關應重視效率，不能將程序規定得過于復雜，以至于操作繁瑣成本過高，要摒棄層層審批的做法，以盡可能低的成本取得效益。一方面，在涉及當事人權益的程序要求一個都不能減少和弱化，以保障當事人的合法權益；另一方面，在法律的框架下，減少流程，簡化內部程序，*區分局對一般案件的處罰和處理權，提升效率。

在行政內部操作方面，要根據效率原則進行精簡程序，可以參照*主審法官制 

度，建立“生態環境責任案件制度”，將案件分為一般行政處罰案件和重大行政處罰案件，實行有限度的審批。一般行政處罰案件由兩名人員和一名法務人員組成一個小組（簡稱案件經辦人）負責辦理，分別負責案件的調查、適用法律和量罰，實行案件質量終身負責制度，確保辦案人員認真辦理案件。同時實行案件過錯責任制度，除非辦案小組人員有過錯，否則不承擔行政責任。建立生態環境案件全過程記錄制度，對打招呼可能影響案件公正處理和影響案件辦理效率的行為進行記錄。

在審批上，不再設置層層審批，一般行政處罰案件不再需要大隊長、分管*、法規科科長層層審批，各級*負責對案件的質量和人員的職業操守進行監督抽查，組織資源和定期組織輪崗。在審批權限上，一般行政處罰案件，案件經辦人辦理后報分管局*和主要*審批后生效，重大案件報局*集體審批生效。

2.避免過度的聯合。過度的聯合方案并不是解決油煙污染問題的好辦法，因為 

聯合與職權法定原則相悖，并且是一種低效的方式。在油煙污染領域，已經明確規定了管轄部門，在沒有落實綜合指導意見的城市，由*門負責油煙污染的管理；已經落實城市綜合指導意見的城市，由部門負責。按照職權法定、越權無效的原則，只能由法定部門進行，包括調查、責令改正、行政處罰和行政強制。所以，如果油煙已經明確由部門負責的，就不必要讓沒有權的*門參與其中，反之亦然，因為即使另一部門參與其中也發揮不了多大的作用，而且其參與的成本可能遠高于其發揮作用的成效。

3.落實體制改革要求。首先要將改革要求法律化，上升為法律的規定，以行 

政法規的方式先予以確定。其次，各省要依據改革要求制定明確的權責清單，要在生態環境、市場管理等相關部門的“三定”方案中明確職能的調整，并以此制定嚴密的權力清單。后，市、縣級政府負責在“三定”方案中予以明確，并負責部署和落實，建立工作機制，調整力量，完善制度，明確具體實施的期限。

4.加快發展普及有效的油煙污染治理技術。科技手段是解決油煙問題的重要途徑，要 

加快油煙治理技術的開發，降低設備的成本和運營的成本。當前由于科研進度慢，缺乏效果好、成本低、體積小和運營費用低的油煙治理設施，也是導致油煙治理設施難于推廣普及的原因之一，一旦油煙凈化設施的去除率足夠大，成本合理，得到廣泛的推廣，餐飲業油煙污染將能得以有效控制。

四 安科瑞AcrelCloud3500餐飲油煙監測云平臺

為了彌補現存餐飲行業在煙油監測上的漏洞，同時便利監管部門的監察，安科瑞油煙監測云平臺應運而生。油煙監測模塊通過2G/4G與云端平臺進行通信和數據交互，系統能夠對企業餐飲設備的開機狀態、運行狀態進行監控；實現開機率監測，凈化效率監測，設施停運告警，待清洗告警，異常告警等功能；對采集數據進行統計分析、排名等統計功能；較之傳統的靜電監測方案，更具安全性和實效性。平臺預留與其他應用系統、設備交互對接接口，具有很好的擴展性及融合性。

4.1平臺結構

平臺GIS地圖采集餐飲油煙處理設備運行狀態和油煙排放的濃度數據，自動對超標排放及異常企業進行提示預警，監管部門可迅速進行處理，督促餐飲企業整改設備，并定期清洗、維護，實現減排環保，不擾民等目的。現場安裝監測終端，持續監測油煙凈化器的工作狀態，包括設備運行的電流、電壓、功率、耗電量等等，同時結合排煙口的揮發性物質、顆粒物濃度等進行對比分析，一旦排放超標，系統會發出異常信號。

■ 油煙監測設備用來監測油煙、顆粒物、NmHc等數據

■ 凈化器和風機配合對油煙進行凈化處理，同時對凈化設備的電流、電壓進行監測 

■ 設備通過4G網絡將采集的數據上傳至遠程云端服務器

4.2 平臺主要功能

(一)在線監測

對油煙排污數據的監測，包括油煙排放濃度，顆粒物，NmHc等數值采集監測;同時對監控風機和凈化器的啟停狀態、運行數據進行監測。

(二)告警數據監測

　　系統根據采集的油煙數值大小，產生對應的排放超標告警;對凈化器的運行數據分析，上傳凈化設備對應的運行、停機、故障等告警事件。

(三)數據分析

運行時長分析，離線分析;告警占比、排名分析;歷史數據統計等。

(四)隱患管理

系統對采集的告警數據分析，產生對應的隱患記錄，派發、處理隱患，及時處理告警，形成閉環

(五)統計分析

包括時長分析、超標分析、歷史數據、分析報告等模塊

(六)基礎數據維護

個人信息、權限維護，企業信息錄入，對應測點信息錄入等

(七)數據服務

數據采集，短信提醒，數據存儲和解析

4.3油煙監測主機

油煙監控主機是現場的管理設備，實時采集油煙濃度探測器和工況傳感器的信號，進行數據處理，通過有線或無線網絡通訊將數據傳輸到服務器平臺。同時，對本地數據進行存儲，監控現場設備狀態，提供人機操作界面。

具體技術參數如下：

4.4 設備選型方案

注：雙探頭適合雙排煙通道的場合，每路探頭監測1路排煙通道。

【參考文獻】
［1］王躍思，姚利,劉子銳等.京津冀大氣霾污染級控制策略思考[ J ].*院刊2013
［2］安科瑞AcrelCloud-3500餐飲油煙監測云平臺手冊 2020
［3］安科瑞企業微電網設計與應用手冊.2019.11版